چند روزی است بررسی لایحه بودجه سال ۱۳۹۹ در مجلس شورای اسلامی آغاز شده و کارشناسان اقتصادی نیز بحث و گفت‌وگو درباره بودجه را در نشست‌های تخصصی در دستور کار خود قرار داده‌اند. تفاوت نگاه کارشناسان و نمایندگان در این است که در دیدگاه کارشناسی، راهکارهای میان‌مدت و بلندمدت اصلاحات ساختاری بودجه نیز مد نظر قرار می‌گیرد.
به گزارش ایرناپلاس، سید احسان خاندوزی، عضو هیئت علمی اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی و محمدرضا پورابراهیمی، عضو کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی در نشستی با عنوان اصلاح ساختار بودجه؛ چالش‌ها و راهکارها» که توسط اندیشکده ت‌گذاری اقتصادی دانشگاه تهران برگزار شد، از گام‌های اولیه اصلاح ساختاری بودجه گفتند. قواعد، سازوکارها و همچنین اقداماتی که می‌توانند در بودجه سال آینده، آغازگر اصلاحات ساختاری بودجه باشند، موضوعات اصلی مطرح شده در این نشست بودند.
سید احسان خاندوزی، عضو هیئت علمی اقتصاد دانشگاه علامه طباطبایی درباره اصلاح ساختاری بودجه گفت: اصلاح ساختاری در ابتدای مواجه شدن ما، واژه‌ای است که در درجاتی از ابهام قرار دارد. وقتی از اصلاح ساختار صحبت می‌کنیم، گویی منظورمان فراتر از کم و زیاد کردن اعداد بودجه است، اما سؤال اینجاست که تفاوت اصلاح ساختار بودجه با اصلاح بودجه چیست؟ وقتی می‌گوییم ساختارها معیوب هستند از جای خالی دو شاخص و لایه از اصلاحات صحبت می‌کنیم؛ قواعد و سازوکارها. در سطح اول، گفته میشود قاعده‌ای که بازی را اداره می‌کند، نادرست است. در سطح دوم نیز گفته میشود سازوکارهای موجود، دچار اشکال هستند.
چرا کسری بودجه را نمی‌پذیریم؟
خاندوزی ادامه داد: هر دسته از اصلاحات قاعده و سازوکاری را می‌توان با چند مثال بررسی کرد؛ یکی از قواعدی که بودجه‌ریزی را در ایران تخریب می‌کند، قاعده عدم اظهار کسری است. ما می‌توانیم درباره میزان کسری بودجه اقتصاد ایالات متحده به‌راحتی صحبت کنیم. اما آیا این به معنای اظهار این کسری در اسناد است و تعریف آنها از کسری، همان تعریف رئیس سازمان برنامه ماست که می‌گوید کسری وجود ندارد و ما می‌توانیم همه پرداخت‌های خود را از طریق بخشی از درآمدهایمان پوشش دهیم؟
وی توضیح داد: از نظر آنها کسری بودجه یک مفهوم ساده و اولیه به این معنا نیست که هزینه‌ای وجود دارد که نتوانیم از طریق درآمدهایمان آن را جبران کنیم. در واقع آنها خارج شدن از قاعده‌های پایدار و پوشش هزینه‌ها از روش‌های غیرپایدار را کسری می‌دانند، آن را می‌پذیرند، اظهار می‌کنند و هیچ قبحی هم ندارد.
خاندوزی افزود: ما باید کمک کنیم هزینه این صداقت را پایین بیاوریم. فرض کنید اگر دولت می‌گفت چه میزان کسری بودجه دارد، انگشت اتهام به سویش اشاره می‌رفت که چرا در سال‌های گذشته و دولت‌های قبلی کسری بودجه نداشتیم؟ این سنگ بنای اشتباه در اوایل دهه هفتاد و زمانی گذاشته شد که دولت اعلام کرد کسری بودجه صفر شده است. این اقدام، راه را تا حدی بست و وابستگی به مسیر طی شده را برای دولت‌های بعدی ایجاد کرد. آنها نمی‌توانند بگویند در تمام این سال‌ها اشتباه کردیم.
اصلاح بودجه بر مبنای تنظیم قواعد مالی
وی برای حل این مسئله با استفاده از اصلاح قواعد گفت: اینکه بپذیریم دولت با کسری بودجه عمل می‌کند، جزو آن قاعده‌هایی است که اگر وارد بازی نشود همچنان با یک بودجه غیرواقع‌گرایانه و ناراست مواجهیم. نکته دوم این است که مجموعه‌ای از قواعد مالی را در بودجه به‌عنوان قید، رعایت کنیم و بپذیریم؛ قواعدی غیرقابل تخطی که به بودجه‌ریزی نظم میدهند.
خاندوزی با ارائه مثالی از این قواعد در آمریکا ادامه داد: رعایت این قواعد آنقدر مهم است که وقتی رئیس‌جمهوری آمریکا هزینه‌ای غیرقابل‌قبول را در بودجه می‌آورد، کنگره می‌تواند بودجه را برگرداند و بگوید مثلاً هزینه ساخت دیوار مکزیک را نمی‌پذیریم. حدود دو هفته، دولت فدرال در آمریکا تعطیل شد، اما در نهایت رئیس‌جمهوری ناچار شد لایحه را تغییر دهد و قاعده را رعایت کند. ما این قواعد را هیچ‌گاه تصریح نمی‌کنیم، جدی نمی‌گیریم و ضمانتی برایش نداریم. این قواعد کمک می‌کنند نظامات ی، حزبی و مجلس بدون محافظه‌کاری آنها را رعایت کنند.
بودجه دولت، بر اساس بدهی نوشته شده
وی سومین قاعده را مالیات‌پایه کردن بودجه دانست و گفت: حتی در شرایط تحریم می‌بینیم بودجه مالیات‌پایه نیست. جهش استقراضی از حدود ۵۰ هزار میلیارد تومان به ۸۰ هزار میلیارد تومان رسیده و در مجموع حدود ۱۱۱ هزار میلیارد تومان استقراض جدید در سال ۱۳۹۹ در حال شکل‌گیری است. پرداخت اصل و فرع آن در سال ۱۴۰۰ یعنی بهمن بزرگی از دولت بدهی‌پایه ایجاد میشود که بعد از سه تا چهار سال تأمین همین بدهی‌ها به بزرگ‌ترین معضل تبدیل میشود.
آیا دولت‌ها ضد چرخه‌ای عمل می‌کنند؟
خاندوزی با تأکید بر ضدچرخه‌ای بودن بودجه به‌عنوان یک قاعده گفت: آیا می‌خواهیم در دوره کاهش درآمد نفتی و تحریم‌ها، محرک بودجه‌ای در رشد و اقتصاد کلان نداشته باشیم؟ وقتی اقتصاد ایران وارد دوره رکود میشود، بودجه هم به تعمیق رکود کمک می‌کند و وقتی در رونق هستیم دولت هم به اوج گرفتن قله‌ها کمک می‌کند. بودجه باید ضد چرخه‌ای عمل کند در حالی که قاعده‌های بودجه‌ریزی در ایران کاملاً چرخه‌ای هستند.
اختیارات تخصیصی سازمان برنامه قاعده‌مند شود
وی پس از اصلاح قواعد، به اصلاح سازوکارها اشاره کرد و توضیح داد: یکی از این سازوکارها این است که اختیارات تخصیصی سازمان برنامه، قاعده‌مند شود. معاون سازمان برنامه می‌تواند اگر درآمدها تحقق کمتری داشته، به دلخواه و سلیقه خود و بدون هیچ قاعده‌ای نحوه تخصیص را تغییر دهد و مشخص نیست این اختیارات با چه قاعده‌ای داده شده است. این یک ساختار بودجه‌ای غیر قاعده‌مند و مبتنی بر اراده‌های فردی است.
فساد در روابط مجلس و دستگاه‌های اجرایی
خاندوزی سازوکار دیگر را تصویب جزئیات لایحه بودجه در کمیسیون‌ها و صحن مجلس عنوان کرد و گفت: چرا مجلس باید غیر از تعیین اهداف سند بودجه و مشخص کردن کلیات درآمدها و ترکیب آنها و جهت‌گیری‌های کلی اختیار داشته باشد درباره سایر جزئیات مانند دستگاه‌های دولتی تصمیم بگیرد؟ این موجب میشود دستگاه‌ها، روابط گاهی ناسالم را با نمایندگان مجلس شروع کنند و واقعاً مشخص نیست ثمره این سازوکار مداخله‌ای مجلس در راستای منافع ملی خواهد بود یا خیر.
وی سومین سازوکار مورد بحث را تراز دارایی و بدهی دولت دانست و گفت: بودجه، تصویر جریانی به ما می‌دهد، اما درباره اینکه چه اتفاقی در بُعد ایستا می‌افتد چیزی نمی‌گوید. غفلت از بُعد ایستا، همان خلأیی است که موجب شد به‌یک‌باره با بدهی‌های تأمین اجتماعی، بانک‌ها و پیمانکارها مواجه شویم.
خاندوزی، تمرکز حساب‌های خزانه و حساب معین خزانه استان‌ها و حساب درآمد و هزینه دستگاه‌های اجرایی را دیگر سازوکار قابل اصلاح بودجه معرفی کرد و افزود: اگر خزانه بتواند اینقدر پویا شود که منابع را مستقیم تخصیص دهد و اصلاح شود، ساختار بودجه‌ریزی در کشور به سمت بهبود حرکت خواهد کرد.
بودجه‌هایی شبیه یکدیگر
محمدرضا پورابراهیمی، عضو کمیسیون اقتصادی مجلس شورای اسلامی دیگر سخنران این نشست بود که به مسئله تاریخی بودجه‌ریزی دولت‌ها در ایران اشاره داشت و گفت: اراده‌ای در دولت و قوه مجریه فعلی برای انجام اجرای اصلاحات ساختاری بودجه‌ریزی کشور وجود ندارد. سال گذشته پیش از پیش‌نویس لایحه بودجه، گزارشی به رهبری داده و یادداشتی دریافت شد که در آن آمده بود این بودجه، با شرایط جنگ اقتصادی همخوانی ندارد و لازم است ساختار بودجه‌ریزی اصلاح شود. با این حال به‌نظر من لایحه بودجه امسال با سال گذشته یا دهه‌های قبل هیچ تفاوتی نداشت.
وی با اشاره به روند اصلاح ساختاری بودجه سال ۱۳۹۸ گفت: دولت مشخص نکرد چه اقداماتی انجام می‌دهد، چه کمّی‌سازی‌هایی می‌کند و ت‌های نظارتی مجلس نیز مشخص نشد. مبانی اصلاح ساختار در بدنه کارشناسی دولت مانند سازمان برنامه و دیگر مجموعه‌ها مانند مرکز پژوهش‌ها موجود است، اما در اقدام و عملیاتی کردن این مبانی نظری در حوزه اجرایی کاری انجام نشده است و تبدیل این مبانی به چارچوب واقعی برای اصلاح واقعی در عملیات اجرایی، وجود خارجی ندارد.
پورابراهیمی با اشاره به اختیارات مجلس در ایجاد تغییر در لوایح گفت: اگر ما در مجلس، تغییرات لایحه‌ها را خودمان انجام دهیم تا اصلاح ساختاری را در پیش بگیریم، با مخالفت دولت مواجه می‌شویم. اگر تغییرات از یک میزانی بیشتر شود، دولت مغایرت با اصل ۷۴ و ۷۵ را برای آن می‌گیرد و می‌گوید مجلس برای ما بار مالی ایجاد کرده و لایحه را پس می‌گیرد. در نتیجه اگر دولت اراده نداشته باشد، اصلاحی صورت نخواهد گرفت.
اولین سال شفافیت در بودجه شرکت‌ها
وی با توضیح چند نکته اجرایی و عملیاتی در اصلاح ساختاری بودجه که با بررسی بودجه سال ۱۳۹۹ آغاز شده، گفت: امسال برای اولین بار بودجه بانک‌ها و شرکت‌های دولتی را گرفتیم. سال‌های قبل، نتیجه تراز تلفیقی می‌آمد و اعداد آن در بودجه عمومی کشور ذکر می‌شد. بودجه عمومی تقریباً یک‌سوم بودجه بانک‌ها و شرکت‌هاست. در روزهای آینده دیوان محاسبات نیز گزارش خود در این ارتباط را ارائه می‌دهد. اظهارنظر ما مشخص خواهد کرد آنچه را که سال‌ها در بحث شفافیت اطلاعات بانک‌ها و شرکت‌ها دنبال می‌کردیم محقق شده یا خیر. اینجا سه برابر بودجه عمومی بودجه داریم و کمک می‌کند تا بتوانیم گام‌های مثبتی برداریم.
منابع درآمد پایدار در بودجه
پورابراهیمی نکته بعدی را درآمدهای پایدار دانست و گفت: یکی از بحث‌های ما در سرفصل مالیات شامل سه محور اساسی است که عبارتند از تعیین تکلیف وضعیت فرار مالیاتی، معافیت‌های مالیاتی موجود و وضع پایه‌های جدید مالیاتی. در این سه مورد می‌توانیم کمّی‌سازی کنیم و اصلاحات را از بودجه سال آینده آغاز کنیم.
وی درباره فرار مالیاتی گفت: مقایسه ظرفیت مالیات‌ستانی و وصول مالیاتی نشان می‌دهد بین ۶۰ تا ۷۰ هزار میلیارد تومان فرار مالیاتی در اقتصاد ایران وجود دارد که تقریباً معادل نیمی از درآمدهای نفتی پیش‌بینی‌شده در بودجه امسال است. بررسی حساب‌های شخصی، حساب‌های بانکی و تفکیک آنها از اامات مقابله با فرار مالیاتی است. رصد تراکنش‌های بانکی در ۶ ماه نخست سال ۱۳۹۷ کمک کرد تا ۱۲ هزار میلیارد تومان مالیات از افرادی وصول شود که پیش از این پرونده مالیاتی نداشتند. البته نمی‌توان فرار مالیاتی را به صفر رساند و تجربه جهانی نشان می‌دهد فرار مالیاتی در کشورها حدود ۱۰ درصد است.
پورابراهیمی درباره ساماندهی معافیت‌های مالیاتی موجود توضیح داد: حدود ۵۰ هزار میلیارد تومان معافیت مالیاتی در قوانین داریم. معافیت‌ها باید هدفمند باشد، به‌گونه‌ای که بتوانیم مشوق‌های ناشی از این معافیت را در یک فرآیند بعدی ببینیم و مزیت این اقدام با استفاده از داده‌ها، قابل مشاهده باشد.
جای خالی مالیات بر مجموع درآمد
وی درباره پایه‌های مالیاتی گفت: لایحه مالیات بر عایدی سرمایه در مجلس تدوین و در کمیسیون تصویب شده و اگر دولت اراده داشته باشد در بازه زمانی دو هفته‌ای در صحن علنی قابل طرح است. تصویب این مالیات، اقدام مهمی است که کمک می‌کند اصلاحات ساختاری بودجه از سال آینده آغاز شود. مالیات بر مجموع درآمد نیز مهم‌ترین پایه مالیاتی و حلقه مفقوده ما است.
پورابراهیمی درباره وم معرفی مالیات بر مجموع درآمد به‌عنوان یک پایه مالیاتی جدید گفت: ما مالیات بر پزشکان را به‌صورت پلکانی وضع کردیم که به پزشکان تمام‌وقت بخش دولتی اصابت کرد. بر اساس گزارش کمیسیون بهداشت و درمان در تمام دانشگاه‌ها حدود ۲۰ تا ۳۰ درصد پزشکان به بخش خصوصی رفتند. اگر مالیات بر مجموع درآمد در دستور کار قرار گیرد، دیگر تفاوتی بین بخش دولتی و خصوصی وجود ندارد. هر شخص یک کد منحصربه‌فرد خواهد داشت که تمام هزینه و درآمدش را مشخص می‌کند.
مولدسازی، واگذاری نیست
وی دیگر سرفصل اصلاح ساختاری بودجه را مولدسازی دارایی‌های دولت دانست و گفت: دولت رقم دقیقی از میزان دارایی‌های خود ندارد. اگر حتی فقط ۱۰ درصد از دارایی‌هایی که دولت از آن استفاده نمی‌کند مولد شوند و نرخ بازدهی تأثیرگذاری ایجاد کنیم، می‌توانیم بخشی از هزینه‌فرصت‌ها را در اقتصاد کشور کاهش دهیم.
پورابراهیمی با تأکید بر تفاوت واگذاری و مولدسازی گفت: کاهش سهم دولت در اقتصاد از طریق واگذاری دارایی یک بحث است و مولدسازی بحث دیگری است. مولدسازی یعنی دارایی در اختیار دولت باشد، ولی از آن بازدهی بگیرد. در سر فصل بودجه هم اینها از هم جدا هستند، البته ممکن است یک دارایی مولد شود و بعد با قیمت بالاتری فروخته شود. نرخ بازدهی دارایی‌های شبه‌دولتی مانند دارایی‌های وقفی، حدود پنج درصد محاسبه شده، در حالی که نرخ دارایی‌های بدون ریسک در ایران حدود ۲۰درصد است، یعنی حدود ۱۵ درصد هزینه فرصت دارایی‌های دولتی برای اقتصاد کشور است.
وی درباره انحراف در واگذاری دارایی‌های دولت توضیح داد: وقتی گفته میشود هدف از بودجه این است که ابزار ت‌گذاری داشته باشیم و بودجه صرفاً یک سند هزینه-درآمد نیست، به همین موضوع اشاره داریم. یعنی شرکت را از حوزه بودجه دولت جدا کنیم و به بخش خصوصی ببریم تا با نرخ بازدهی بالاتر، کل اقتصاد را منتفع کند. با این حال در واگذاری‌های انجام شده، بخش عمده شرکت‌ها توسط ساختار غیر دولتی که توسط اداره میشود، تملک شده‌اند.
وی در پایان افزود: اصلاح ساختار در نظام بودجه‌ریزی کشور امکان‌پذیر است و می‌توانیم برای آن برنامه بدهیم، اما باید اراده‌ای در دولت باشد که این را بپذیرد، لحاظ کند و به اجرا درآورد.